2017年1月国家发改委、财政部、能源局三部委联合发布了《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知(发改能源〔2017〕132号)》，标志着我国绿色电力证书制度正式试行。
一、政策出台背景
绿色电力证书（以下简称“绿证”）
是国家对发电企业每兆瓦时非水可再生能源上网电量颁发的具有唯一代码标识的电子凭证，一般由独立的第三方颁发。绿证的购买方，实际上是获得了声明权，即宣称自身使用了绿色能源。
绿证并不是新生事物，而是近十几年来国际通行的做法。早在2001年荷兰就率先开展了绿证交易。此后，美国、日本、英国、法国、荷兰、瑞典、丹麦、芬兰、瑞士、挪威、意大利、奥地利、比利时、加拿大、澳大利亚等20多个国家均实行了绿证交易。
国际上，绿证交易制度通常是可再生能源配额制的配套政策，例如在英国、澳大利亚等国家和美国的部分州，售电企业需要遵照可再生能源配额制的规定，在销售电量的同时购买一定比例的绿证，绿证不足部分则需要缴纳罚款（也称为买断费用），与可再生能源配额义务相配套的绿证交易称为强制配额交易，但与此同时，除承担配额义务的主体外，任何企业和社会公众也可以自愿认购绿证，作为消费绿色电力、支持绿色电力发展的证明，这种交易行为就称为绿证的自愿认购。特别需要指出的是，美国有部分州仅建立了自愿性的绿证交易市场，也就是说这些州虽然对售电企业提出了可再生能源配额目标，但不作强制考核要求，当然这些州除售电公司外的企业和个人也可以自愿认购绿证。由此可见，在世界范围内，绿证自愿认购市场的建立是更为广泛的，并且可以独立存在或者与强制配额市场并存。
具体到我国国情来看，当前选择试行绿证自愿认购交易是很有必要的。
（一）大力发展绿色电力势在必行。
目前我国大气污染十分严重。我国已向世界郑重承诺，到2020年实现非化石能源消费占比15%的目标。为实现这一目标，有效治理雾霾，推动我国能源生产和消费革命，迫切需要大力发展风电、太阳能发电等绿色电力。
（二）现行新能源电价体制越来越难以适应绿色电力的发展。
绿色能源除了像煤电等常规能源通过上网发电获取经济效益外，还可以向社会提供清洁、环保、低碳的环境效益。目前，我国对新能源实行“燃煤机组标杆电价+财政补贴”的固定上网电价机制，财政补贴部分等效用于支付新能源的环境效益。然而，这套电价补贴政策正在面临诸多挑战：
一是补贴资金缺口逐步加大。目前我国可再生能源发电补贴资金均来自可再生能源电价附加征收，资金来源单一。2006年以来，国家发改委将主要面向工商企业征收的可再生能源电价附加征收标准由每千瓦时0.1分钱提高至1.9分钱，但电价附加征收标准仍然难以满足可再生能源的迅速发展。在现行固定电价政策下，随着可再生能源规模的快速扩大，面临的主要挑战已不再是发展初期的动力不足问题，而是补贴资金不足问题。近年来补贴资金缺口呈逐年扩大趋势，截止2016年底累计补贴资金缺口已达到约600亿元，若按照现行的补贴模式，到2020年补贴缺口将扩大到3000亿元以上。而从国内经济形势看，国家在努力降低实体经济企业成本，未来大幅提高电价附加标准并不现实。
二是电力市场改革倒逼新能源上网电价机制调整。随着陆上风电、光伏发电等新能源产业持续规模化发展，新能源发电工程造价下降趋势越来越快，参与电力市场化程度日益提高，盈利不确定性显著增大，以准许收益率为原则制定新能源上网标杆电价，实际上是制定了新能源发电价格上限，既难以准确反映新能源造价和运行情况，也不利于新能源参与电力市场竞争，迫切需要在电力市场环境下给新能源的补贴部分提供一个市场化的风险对冲手段。
（三）先行试点绿证自愿认购交易有利于为强制配额交易奠定基础。
虽然可再生能源配额制因为种种原因尚未出台，但目前先行试点绿证自愿认购交易，一方面可以补充财政补贴资金来源；另一方面也可以为绿证强制配额交易积累证书核发、交易组织、资金监管等工作经验，为未来可再生能源强制配额交易奠定工作基础；同时，绿证作为消费绿色电力的权威证明，可以提升参与方社会形象和社会责任，从而有效吸引企业和社会公众积极参与绿色电力消费。
二、政策主要内容
本次三部委发布的绿证自愿认购政策就绿证的核发对象、核发标准、核发规则、认购方式和价格限制做出了原则性规定。
绿证并不是新生事物，而是近十几年来国际通行的做法。早在2001年荷兰就率先开展了绿证交易。此后，美国、日本、英国、法国、荷兰、瑞典、丹麦、芬兰、瑞士、挪威、意大利、奥地利、比利时、加拿大、澳大利亚等20多个国家均实行了绿证交易。
国际上，绿证交易制度通常是可再生能源配额制的配套政策，例如在英国、澳大利亚等国家和美国的部分州，售电企业需要遵照可再生能源配额制的规定，在销售电量的同时购买一定比例的绿证，绿证不足部分则需要缴纳罚款（也称为买断费用），与可再生能源配额义务相配套的绿证交易称为强制配额交易，但与此同时，除承担配额义务的主体外，任何企业和社会公众也可以自愿认购绿证，作为消费绿色电力、支持绿色电力发展的证明，这种交易行为就称为绿证的自愿认购。特别需要指出的是，美国有部分州仅建立了自愿性的绿证交易市场，也就是说这些州虽然对售电企业提出了可再生能源配额目标，但不作强制考核要求，当然这些州除售电公司外的企业和个人也可以自愿认购绿证。由此可见，在世界范围内，绿证自愿认购市场的建立是更为广泛的，并且可以独立存在或者与强制配额市场并存。
1、关于绿证核发对象
考虑到海上风电初始投资大、建设周期长、投资风险较高，执行绿证交易可能给项目收益带来一定波动风险；光热发电刚刚起步，还未进入规模化发展阶段，电价政策也处于探索阶段；分布式光伏发电在监管和电量计量上有一定难度，且可能对初期的绿证交易造成一定冲击（澳大利亚就为此对分布式光伏实施单独交易）；生物质发电技术类型较多，且各技术类型电价政策不尽相同，环保监管难度也较大，上述项目均暂不考虑列入绿证核发对象。而陆上风电和光伏发电项目，技术较为成熟，项目规模在我国非水可再生能源中的比重高，需要国家大额补贴支持，先期让这些项目参与绿证交易有助于促进产业可持续发展，因此，该政策考虑首先将列入国家可再生能源电价附加补助目录内的陆上风电和光伏发电项目（不含分布式光伏发电）作为绿证核发对象是客观务实的。未来随着产业发展及技术进步，再考虑将分布式光伏发电、海上风电、光热发电、生物质发电等项目逐步纳入核发对象。
2、关于绿证核发标准
绿证自愿认购市场主要是为用户消费绿色电力提供渠道，消费每兆瓦时的风电和光伏发电的环境效益是相同的，所以我国也借鉴欧美等国绿证自愿认购市场的惯例，对所有新能源发电类型设定相同的核发标准，即陆上风电和光伏发电每兆瓦时均核发1个证书。
3、关于绿证核发方式
该政策明确规定了绿证由国家可再生能源信息管理中心核发。具体核发方式为：从文件下发之日起，发电企业登录国家能源局官网，点击进入国家可再生能源发电项目信息管理系统，提供项目核准（备案）文件、电费结算单、发票、银行转账证明等证明材料申请绿证。国家可再生能源信息管理中心将按照相关管理规定审核并按月发放绿证。
国际上绿证核发与交易组织机构一般设在独立于发电企业和电网企业（售电企业）的第三方中介机构。我国绿证核发与交易的组织机构设立在国家可再生能源信息管理中心。国家可再生能源信息管理中心长期以来一直承担国家可再生能源行业信息统计监测职能，2015年起负责建设管理国家可再生能源发电项目信息管理系统，全面管理所有可再生能源发电项目的全生命周期信息，是承担绿证核发与认购的理想选择。
4、关于绿证自愿认购方式
从2017年7月1日起开展绿证自愿认购。政府机关、企事业单位、自然人等均可以在全国绿证自愿认购平台上注册账户并认购绿证。通过资格审核的陆上风电和光伏发电企业可申请在认购平台上开户并出售绿证。绿证自愿认购主要采用挂牌出售形式，出售方可按相关规定挂牌出售持有的证书，认购方可自由购买挂牌出售的证书。这样的认购方式类似于电商购物，非常便于社会公众使用。
考虑到绿证在自愿认购阶段，主要是作为企业和个人参与绿色能源消费、治理大气污染、提升其社会形象和社会责任的主要凭据，不需要再次交易，同时为避免绿证交易初期可能存在的市场炒作行为，该政策规定了绿证经认购后不得再次交易。未来随着绿证强制交易的开展，可考虑允许多次交易。
5、关于绿证与补贴的关系
绿证认购采取以出售绿证数量冲抵补贴电量的方法，发电企业出售绿证后，相应的电量不再享受国家可再生能源电价附加资金的补贴。未出售绿证对应的电量部分仍享受原有补贴。
从整体来看，目前新能源补贴资金的一方面通过可再生能源电价附加补贴提供；同时新能源的补贴缺口需要通过产业技术进步降低发电成本，通过市场竞争性手段（例如光伏领跑者计划）降低补贴强度等措施来逐步解决；绿证认购作为增加新能源补贴来源的一种手段，将在一定程度上缓解国家财政补贴压力，特别是有利于缓解当前补贴拖欠的局面，大大降低企业的财务成本。
6、关于绿证的认购价格
绿证的价格按照国际惯例基本都是通过市场交易形成，但各国绿证价格差异较大。例如英国的绿证价格较高，2016年单价达到约370元；而美国由于对可再生能源还有额外的资源税补贴，其绿证价格则相对较低。
结合我国国情，一方面要考虑与现行国家补贴衔接，发电企业可以通过绿证收益补足成本；另一方面绿证单价不宜过高，以便于在推广初期吸引更多的企业和公众参与交易。因此，我国的绿证价格仍考虑以市场定价为基础，但不高于相应的国家补贴标准。
虽然可再生能源配额制因为种种原因尚未出台，但目前先行试点绿证自愿认购交易，一方面可以补充财政补贴资金来源；另一方面也可以为绿证强制配额交易积累证书核发、交易组织、资金监管等工作经验，为未来可再生能源强制配额交易奠定工作基础；同时，绿证作为消费绿色电力的权威证明，可以提升参与方社会形象和社会责任，从而有效吸引企业和社会公众积极参与绿色电力消费。
三、政策预期效果
在欧美等国家，消费绿色电力蔚然成风，已成为企业践行环保公益活动的重要途径。国际知名公司如苹果、Intel等都十分重视消费绿色电力，苹果公司就设定了100%使用绿色电力的目标，截至2015年底苹果公司使用的能源有93%来自可再生能源，另有86家世界500强企业承诺未来实现100%使用可再生能源电力。绿色电力消费在环保公益领域具有天然优势，因为相比于植树造林或其他碳减排活动，企业购买的绿色电力消费更容易计量，容易监督，容易达到良好的宣传效果。
随着绿色能源消费的宣传和推广，我国企业通过参与绿色电力消费提升其社会形象和社会责任感的需求也日渐强烈。同时，我国社会大众使用绿色电力的需求和意识也在逐步增强。尤其是在当下雾霾严重的背景下，公众治理大气污染的环保意愿强烈，绿色电力消费必将成为未来能源消费的模式和潮流。
目前，我国绿证市场才刚刚开始建立，为实现对市场的有效培育，除了对绿色能源消费的宣传外，还需要配套制定相应的激励措施，例如通过绿色电力认证给予企业荣誉、为认购绿证企业的产品加贴绿电标签等，提升企业的社会品牌形象，调动企业和个人更广泛、深入地参与绿证认购的积极性。同时，结合我国“一带一路”经济发展战略，未来可以逐步加强绿证标签的国际化认可，实现绿电消费企业的国际化通行。
国际上，绿证自愿认购开展最好的是美国，目前美国绿证有1/3是在自愿认购市场上消费的。在我国绿证自愿认购政策出台后，不少跨国公司和国内知名企业纷纷向我们和其他机构咨询认购绿证事宜，表示出浓厚的认购意愿。我们相信，随着政策宣传推广力度不断加大，全社会对绿证逐步认同，我国绿证自愿认购市场前景将非常广阔。自愿认购市场的成功开展，也必将为下一步基于可再生能源配额制的绿证强制交易推行奠定良好的舆论基础，并积累必要的实践经验和技术力量。
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